海南省城镇托幼事业发展与政策建议(3)

建议明确由各级政府教育部门主管，建立跨部门协调工作机制，安全、卫生、食监、税务、物价、规划、民政等部门配合，制定民办托幼机构管理办法，并加大监管力度。同时，将民办托幼机构纳入政府教育部门绩效目标管理，参照《幼儿园管理条例》，制定相应的管理办法，加强引导、规范管理和有效监督。

4.提供优惠政策，广泛吸纳民间资本和民营优质管理资源兴办托幼机构

建议对创办民办托幼机构的人员或公司，应给予包括土地、资金、税收等政策优惠，吸纳民间资本和民营优质管理资源兴办托幼机构。可采取“市场化运作，企业化管理，政府积极扶持”办法，根据社会需求，有计划分阶段的建设。通过社区和民办托幼机构合作，按人头给予一定数额资金的补贴，同时在收费标准上做适当限制，使更多的孩子有机会入托。在人员待遇、设施配备等方面给予一定政策和资金支持。

5.借鉴经验，探索发展类似普惠性幼儿园的普惠性托幼机构

目前，各地政府均运用财政资金以奖代补的方式，支持普惠性民办幼儿园发展，全国普惠性幼儿园的比例正在大幅提升。建议借鉴普惠性幼儿园的认定、申报及管理的经验，鼓励民间资本创办收费相对低廉，探索发展具有公益性、普惠性的托幼机构。在目前托幼机构数量严重不足的背景下，明晰普惠性托幼机构的身份，一是可以在硬件上要求其达到办园基本标准，提升整个地区的幼托教育水平，并为普通群众提供更多的入园机会，缓解“入托难”；二是可以在收费上实行政府定价或接受政府指导价，缓解“入托贵”；三是可以在教师编制及培训等方面给予其公办幼儿园的同等待遇，提升其办所水平。

6.明确职责，强化权责，充分利用好小区配套学前教育场所

大力发展小区配套幼儿园是增加城镇普惠性学前教育资源的渠道，是缓解入园难、入园贵，实现就近入学的重要途径。一是认真贯彻落实《海南省人民政府关于加强新建住宅小区配套公共服务设施建设管理的意见》中“居住区户数在1500户及以上的，应规划建设幼儿园”的相关要求，新建小区配套建设中小学校、幼儿园等教育设施，产权无偿移交市县人民政府。二是进一步明确小区配套园规划、设计、建设、审批、验收和交付环节相关部门职责；明确配套园产权属性和移交程序；明确开发商违规行为的处罚措施。三是构建跨部门协调机制，强化教育部门权责。确保教育部门提前介入小区配套园建设，行使相关权责。

7.行使地方立法权，设立民办学校教师最低薪酬标准

教师待遇较低、队伍不稳定、师资力量不足, 是民办教育学校的一个普遍现象。为保障民办学校教师工资福利待遇，以海南自贸区、自贸港“科学发展、先行先试”的姿态，充分行使好法律所赋予的地方立法权，参照国内发达省份，明确海南省民办学校教师最低薪酬指导标准，建议海南各市县民办教师最低薪酬指导标准为当地企业职工最低工资标准的2倍，并将由政府对符合条件的民办学校按其实有专任教师人数给予补助。同时，对申报补助的教师的条件予以明确，如连续任教一年以上，具有相应的教师资格证，并参照公立学校的教师予以考核等。

8.制定标准，实施幼儿园申请开办早教中心的进入机制

针对海南省早教机构数量少、规模小的现状，制定相关标准，实施幼儿园申请开办早教中心的进入机制。鼓励符合条件的幼儿园开设亲子或早教课程，制定幼儿园开设亲子或早教课程的进入标准。通过相关部门严格考核的园所可以设立早教中心，充分利用幼儿园办早教机构有先天性的办学优势，既可以提高幼儿园的资源利用率，又可以提高办学质量，从而推动全社会早教事业发展。

[1] 吴振东、向定杰、郑天虹、潘旭：《“入托难”成家长心病谁来解？》，《中国教育报》2017年11月13日第3版。

托幼事业是新时期中国教育发展最快的一个部分，也是当前中国教育最薄弱的环节之一。近些年，社会各界对托幼服务和学前教育高度关注，2018年《政府工作报告》也明确提出要加强对于托幼服务的全程监管，并且要加大学前教育资源的供给。但是，随着社会的快速发展和二孩政策的开放，全国的托幼事业都面临着巨大的挑战，海南省的托幼事业刚处于起步阶段，同样存在着诸多亟须解决的问题，引起了各方面的高度关注。一、海南省城镇托幼事业的发展现状据统计，目前我国婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为4.1%，远低于一些发达国家50%的比例[1]。“入托无门”成为很多0～3岁幼儿家长的心病，城市 3 岁以下儿童的入托率不到 10%，托幼服务严重不足直接影响到家庭的选择和幸福感，影响到“全面二孩”政策的有效落实。海南作为一个相对欠发达的省份，与国内发达地区差距较大,城乡居民人均收入低于全国平均水平，城镇托幼事业发展也处于刚刚起步阶段。当前，海南省各级政府基本都是将有限的资源用于幼儿园，无暇顾及托幼事业，全省现有公办幼儿园370多所，民办幼儿园2300多所，但基本只接收3岁以上的幼儿。公立幼儿园不招收3岁以下的儿童，部分私立幼儿园吸收2～3岁的儿童但也不足20%，而且费用偏高，远远无法满足社会的需要。0～3岁的幼儿托育服务几乎是凤毛麟角，这些少量的私立托幼机构虽招收3岁以下的幼儿，但大多以智力开发、早期教育为目的。据了解，目前托幼机构主要集中在海口和三亚两个较大的城市，且正处于起步阶段，与发达省份差距很大。以海口为例，整个市场早教机构约为20家左右(部分早教是幼儿园附属项目，依附在幼儿园里)，数量少、规模小，没有形成本省粗具规模的早教品牌。大多数托幼机构是以早教中心的形式，开设在大型商业广场、高端小区附近，其余市县只有极少量或者没有。这些早教机构通常采取亲子类课程或“早教、托婴、托管班”同时开展的经营方式，目的就是“解放年轻妈妈的双手”，帮助众多父母更好应对无人帮忙照看二孩的情况。据调查，目前海南省早教市场主要分为两类：一类是在大型商业中心营业的早教机构，这些早教机构大部分都是国内外的高端品牌，譬如金宝贝、美吉姆、悦宝园、红黄蓝、妮可的家等，大多规模庞大，装修高档。提供的主要服务是亲子类课程，价格也相对较高，最高的每节课200～300元，低一点的也要每节课100～200元；另一类主要是一些小的自创本土品牌，主要分布在住宅区附近，面积不大，服务设施相对一般，既经营亲子课程，也经营半天或全天托管，收费较便宜。亲子课收费大多在60～80元每节，最便宜也有50元/节。由于省内早教机构主要集中在海口和三亚两个较大的城市，且收费相对偏高，远远无法满足社会的广泛需求。现阶段，不同群体对托幼服务的需求不尽相同，一些高薪群体愿意花费上万元享受高质量的托幼服务，市场上也不乏高收费的早教机构及全托机构，而占比大多数的人群——中低收入家庭的需求则是对孩子的最基本照料。目前，省内0～3岁儿童托育公共服务数量严重不足，客观上造成了儿童隔代抚养或母亲中断职业生涯，增加了生育的机会成本。随着“全面两孩”政策的推进，尤其是当前海南正积极建设自贸区和自贸港，托幼事业发展较为滞后和薄弱，且收费偏高的问题更加凸显。构建完备的公共托幼服务体系，已成为刻不容缓的社会问题。二、当前海南省城镇托幼事业发展中存在的问题1.托幼机构数量严重不足目前，海南省的公办托儿所严重匮乏，多数机关企事业单位过去开办的托儿所早已被剥离和取消，公立幼儿园不招收3岁以下的儿童，部分私立幼儿园吸收2～3岁的儿童但比例也非常少，而且费用偏高，远远无法满足社会的需要。同时，社会力量举办托幼机构障碍重重，缺乏积极性，导致民办托幼机构发展缓慢。此外，由于国外品牌的早教机构加盟费不菲，对场地和装修等要求较高，目前海口市场上加盟一个中等早教品牌，开一个500平方米左右的门店，大约需要100万元启动资金。前期投资巨大，只能通过较高的收费来维持运营，也注定了此类早教机构只能走中高端路线，仅有少数中高收入家庭的儿童能够享受早教服务。2.托幼事业责任主体不明，服务管理缺失虽然儿童托管早教机构已经在全国各大中城市遍地开花，但也存在很多共性的问题，其中最主要的共性问题就是主管部门不明确。据调查，早教机构按其服务内容来看，其监督管理涉及教育、工商、消防、卫生、交通、物价、税务等众多部门，但相关部门均没有明确的管理权和具体的管理办法，而是按照各自职责分别负责一部分工作。据了解，早教机构既可以以教育咨询公司的名义在工商部门注册，也可以教育培训中心的名义在教育部门登记备案。另外，托幼行业相关的法律法规和政策标准尚不完善，准入市场门槛低，行业标准缺失，师资不规范、场地不规范，婴幼儿托幼工作缺少积极引导、规范管理和有效监督。整个儿童托管机构市场鱼龙混杂，甚至不少托幼机构处于缺乏资质、无照经营的状态，行业规范、监管和规划发展尚未建立起来，早教机构仍在摸索运营中接受市场的优胜劣汰。3.托幼事业缺乏总体规划，政策扶持不够目前，海南省尚未出台关于婴幼儿托幼服务发展的总体规划，没有明确的发展目标，整个行业完全处于无序的发展状态。另外，由于政府对于托幼事业政策扶持不够，对公益性托儿机构没有类似于普惠性幼儿园的政策和资金支持，对于雇用育儿期职工的企业也缺乏相应的税收减免等救济和鼓励政策，导致整个社会力量参与托幼事业的积极性不高。4.早教机构收费缺乏统一标准，费用超出大部分家庭的承受能力作为学前教育的主要补充形式，早教机构通过开设各种启蒙教育课程以及音乐、艺术、生活技能课等课程，帮助众多年轻的父母更好应对无人帮忙照看孩子的情况，为孩子未来进入幼儿园做好准备。但是，由于早教行业不受物价局教育收费的监管，定价完全是由早教企业根据自己的盈利空间，把所有的成本计入课程价格，导致早教课程的价格不菲，一节45分钟的课程从100多元到300多元不等，一个孩子早教班的费用通常要花1万～2万元甚至更高，令大多数家长望而却步，收费过高在一定程度上影响了海南省托幼事业的普及。据统计，绝大多数家庭3岁以下儿童只能以居家喂养为主。5.早教行业服务质量良莠不齐早教作为一个新兴行业，在法律上没有明确的准入标准，国家既没有出台相关制度，地方政府部门也缺乏相应的管理办法，只要资金规模达到加盟要求就可以开门店，后期运营多数看门店具体经营者的管理理念。法律和制度的缺失，导致早教机构在运营中无法可依、无章可循，整个行业内部没有统一的资质认定和服务收费等相关标准，造成整个行业服务质量良莠不齐，早教市场发生过加盟门店无序拓展会员规模，最后无以为继关门跑路的个案。6.托幼机构教师专业水平参差不齐且流动性大师资水平是衡量早教机构专业性的关键因素，早教老师需要具备专业知识和专业证书，还要有爱心和责任心。现在早教市场有资格认证的是早教指导师、育婴师，但证书是由人力资源与社会保障部颁发，教育部门没有参与。早教老师大多数来自于早教企业自身的内部培训，专业水平参差不齐是不争的事实。规模较小的一些早教企业，出于节省成本的考虑，有的老师不具备任何教师资质。另外，据了解，目前一名成熟早教老师薪酬每月3000～4000元，同等条件的公办幼儿园老师薪酬一般在每月4000元以上。薪酬福利水平较低是早教行业教师队伍不稳定、流动性大的首要原因，整个行业每年的跳槽率在40%左右。频繁更换老师，会明显造成学龄前幼儿的不适应，影响课程效果，大多数受访者均抱怨早教机构存在“教师不稳定，流动性大”和“缺少科学的管理方法”的问题。三、促进海南省城镇托幼事业发展的相关建议1.加强顶层设计，将2～3岁儿童托幼服务纳入学前教育规划加强顶层设计，制定公共托幼服务的法规政策以及规范标准，通过政府主导、多部门协作，进一步加大政府对0～3岁婴幼儿托育工作的重视程度和支持力度，建议将2～3岁儿童托幼服务纳入海南省学前教育规划，探索发展幼儿园同步开设公益性亲子园的体制，鼓励公办幼儿园，特别是基础条件较好、学前教育资源相对充裕的幼儿园，适度增设班额，增加容纳量，招收2～3岁的幼儿，更好地解决幼儿园入学前儿童无人看护的问题，帮助家长更深入地了解孩子们的兴趣、爱好以及特长。通过政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，统筹推进落实，合理推进海南省托幼服务体系建设。2.提高重视程度，加大对托幼设施及服务的财政投入政府需要进一步提高重视程度，继续扩大学前教育资源，构建公办民办并举、普惠性为主体、各具特色的学前教育资源体系，满足多样化的学前教育需求。一是政府要进一步加大对托幼公共服务的公共财政投入，大力发展公办托幼机构，划拨专项经费扶持普惠性民办托儿机构。二是通过政府购买服务、减免租金、以奖代补等方式，引导和鼓励民办幼儿园及托幼机构提供普惠性服务。三是加大教师培训的财政投入,建立优秀教师表彰评估制度。四是提高投入的针对性,在着眼于向全社会普及早期教育知识的同时,重点关注困难家庭及外来人口家庭的早期教育服务需求。3.明确行业主管部门，加强引导、规范管理和有效监督建议明确由各级政府教育部门主管，建立跨部门协调工作机制，安全、卫生、食监、税务、物价、规划、民政等部门配合，制定民办托幼机构管理办法，并加大监管力度。同时，将民办托幼机构纳入政府教育部门绩效目标管理，参照《幼儿园管理条例》，制定相应的管理办法，加强引导、规范管理和有效监督。4.提供优惠政策，广泛吸纳民间资本和民营优质管理资源兴办托幼机构建议对创办民办托幼机构的人员或公司，应给予包括土地、资金、税收等政策优惠，吸纳民间资本和民营优质管理资源兴办托幼机构。可采取“市场化运作，企业化管理，政府积极扶持”办法，根据社会需求，有计划分阶段的建设。通过社区和民办托幼机构合作，按人头给予一定数额资金的补贴，同时在收费标准上做适当限制，使更多的孩子有机会入托。在人员待遇、设施配备等方面给予一定政策和资金支持。5.借鉴经验，探索发展类似普惠性幼儿园的普惠性托幼机构目前，各地政府均运用财政资金以奖代补的方式，支持普惠性民办幼儿园发展，全国普惠性幼儿园的比例正在大幅提升。建议借鉴普惠性幼儿园的认定、申报及管理的经验，鼓励民间资本创办收费相对低廉，探索发展具有公益性、普惠性的托幼机构。在目前托幼机构数量严重不足的背景下，明晰普惠性托幼机构的身份，一是可以在硬件上要求其达到办园基本标准，提升整个地区的幼托教育水平，并为普通群众提供更多的入园机会，缓解“入托难”；二是可以在收费上实行政府定价或接受政府指导价，缓解“入托贵”；三是可以在教师编制及培训等方面给予其公办幼儿园的同等待遇，提升其办所水平。6.明确职责，强化权责，充分利用好小区配套学前教育场所大力发展小区配套幼儿园是增加城镇普惠性学前教育资源的渠道，是缓解入园难、入园贵，实现就近入学的重要途径。一是认真贯彻落实《海南省人民政府关于加强新建住宅小区配套公共服务设施建设管理的意见》中“居住区户数在1500户及以上的，应规划建设幼儿园”的相关要求，新建小区配套建设中小学校、幼儿园等教育设施，产权无偿移交市县人民政府。二是进一步明确小区配套园规划、设计、建设、审批、验收和交付环节相关部门职责；明确配套园产权属性和移交程序；明确开发商违规行为的处罚措施。三是构建跨部门协调机制，强化教育部门权责。确保教育部门提前介入小区配套园建设，行使相关权责。7.行使地方立法权，设立民办学校教师最低薪酬标准教师待遇较低、队伍不稳定、师资力量不足, 是民办教育学校的一个普遍现象。为保障民办学校教师工资福利待遇，以海南自贸区、自贸港“科学发展、先行先试”的姿态，充分行使好法律所赋予的地方立法权，参照国内发达省份，明确海南省民办学校教师最低薪酬指导标准，建议海南各市县民办教师最低薪酬指导标准为当地企业职工最低工资标准的2倍，并将由政府对符合条件的民办学校按其实有专任教师人数给予补助。同时，对申报补助的教师的条件予以明确，如连续任教一年以上，具有相应的教师资格证，并参照公立学校的教师予以考核等。8.制定标准，实施幼儿园申请开办早教中心的进入机制针对海南省早教机构数量少、规模小的现状，制定相关标准，实施幼儿园申请开办早教中心的进入机制。鼓励符合条件的幼儿园开设亲子或早教课程，制定幼儿园开设亲子或早教课程的进入标准。通过相关部门严格考核的园所可以设立早教中心，充分利用幼儿园办早教机构有先天性的办学优势，既可以提高幼儿园的资源利用率，又可以提高办学质量，从而推动全社会早教事业发展。参考文献：[1] 吴振东、向定杰、郑天虹、潘旭：《“入托难”成家长心病谁来解？》，《中国教育报》2017年11月13日第3版。

文章来源：《中国教育信息化》 网址: http://www.zgjyxxh.cn/qikandaodu/2020/0927/500.html